Há de se fazer uma
ponderação no tocante ao instituto de isenção tributária que gera o objeto
desse singelo estudo, que é a guerra fiscal entre os Estados da Federação.
1 – Introdução
Os Estados da federação
digladiam-se para atrair o maior número possível de empresas através dos
incentivos fiscais e para ter uma maior arrecadação. Para isso utilizam-se
muitas vezes de manobras que em parte favorecem a si e em outra prejudica os
outros, principalmente aqueles entes que não tem uma arrecadação de tamanho
suficiente para manter a prestação de serviços públicos razoáveis para a
sociedade.
A sociedade é a maior
prejudicada no fim das contas, quando há a fuga de empresas de um Estado para
outro. Com a arrecadação comprometida, o Estado endivida-se e repassa a conta
para a sociedade para manter o funcionamento dos serviços essenciais à
sociedade.
2 – Conceito
Segundo Simonsen (1994,
p. 571), guerra fiscal é “como os conflitos de natureza tributária existentes
entre os Estados, objetivando a atração de indústrias, a partir da concessão do
Imposto Interestadual de Consumo, ICM”. Para Varsano (1996, p. 2) cita que:
Guerra fiscal como uma situação de
conflito na Federação em que ao arrepio da Lei Complementar n.º 24/75, os
Estados utilizam-se das isenções e outros incentivos relacionados ao ICMS (seu
principal tributo e atualmente o maior tributo consolidado no Brasil) como
instrumentos ativos de suas políticas de atração de indústrias.
O
conceito de guerra fiscal é de simples definição, assim como a sua ocorrência é
de simples detecção. Para que se ocorra guerra fiscal entre dois ou mais
Estados, basta que um dê a isenção fiscal, haja a fuga de empresas para o ente
que concedeu o benefício e que haja um ente beneficiado e outro(s) prejudicado(s).
Assim, estará configurada a guerra fiscal.
3 – Funcionamento
O mecanismo da guerra
fiscal é realizado quando um Estado da Federação decide diminuir a alíquota de
ICMS, visando atrair empresas alocadas em outros Estados. Geralmente isso
ocorre quando as contas estaduais não estão no vermelho, pois caso contrário, a
isenção do citado tributo inviabilizaria a prestação dos serviços públicos
essenciais ao povo.
Há de se ressaltar que a
guerra fiscal ocorre geralmente entre Estados mais ricos e os mais pobres.
Muitas vezes os mais pobres saem derrotados nesse verdadeiro leilão, pois
contam com aquela arrecadação para manter seu serviço público operante. Nesse
sentido Tramontin cita que:
Denomina-se guerra fiscal porque
existe inequívoca situação de conflito entre os Estados federados. Fala-se em
guerra, porque trata-se de situação não harmônica entre os Estados, pois cada
um está agindo sem levar em consideração os efeitos que suas concessões de
incentivos podem gerar nos outros.”
Partindo-se
do pressuposto de que ainda há ganhos enquanto a situação limite não é atingida
com a isenção fiscal ofertada, pois há a geração de empregos e assim a renda do
Estado é aumentada, criando-se uma espécie de reação em cadeia que poderá ser
revertida em receita para o Estado. Mas e quanto ao ente que perdeu essa
batalha fiscal? Bem, como já dito, existem entes estaduais que não conseguem
competir com os outros e assim sucumbem a essa luta. Como resultado, a sua
arrecadação cai bruscamente, porque geralmente não é somente uma empresa que
sai de um lugar para outro em busca de incentivos, normalmente são várias
empresas. O que inviabiliza a arrecadação e compromete o funcionamento
estadual.
Para ficar claro e para
efeitos didáticos, há de ser ressaltado que existem dois tipos de guerra
fiscal, a vertical e a horizontal. A vertical é a existente entre entes federativos
distintos, como por exemplo: União e Estados, União e Municípios e Estados e
Municípios. A horizontal é a guerra fiscal existente entre os Estados, por
exemplo.
4 – A Lei Complementar 24/75 e o
CONFAZ
Como é sabido, o Direito
Tributário é ramo do Direito Público e tem como princípio norteador o Princípio
da Indisponibilidade do Interesse Público. O que significa que o administrador
público só pode fazer aquilo que a lei permite, ou seja, o que a lei determina
que seja feito.
Nessa toada, a concessão
de benefícios fiscais como remissão e redução da base de cálculo não podem ser
realizados por atos infralegais, mas somente por lei. Vejamos o que diz o art.
155, § 2º, XII, g) da Constituição Federal:
Art. 155 (...)
§ 2º (...)
XII – Cabe à lei complementar:
g) regular a forma como, mediante
deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e
benefícios fiscais serão concedidos e revogados.
As deliberações
relacionadas a concessão ou revogação de incentivos e benefícios fiscais faz
parte da competência do CONFAZ, que é o Conselho Nacional de Políticas
Fazendárias, órgão vinculado ao Ministério da Fazenda. Tem assento neste
conselho todos os secretários estaduais de fazenda.
Todas as secretarias
estaduais de fazenda celebram convênio no âmbito do CONFAZ, com o objetivo de
burocratizar ou reduzir a liberdade de concessão de benefícios fiscais por
parte dos Estados. Com isso, almeja-se combater as disparidades socioeconômicas
e evitar a guerra fiscal entre os Estados.
Depende
de aprovação unânime para que sejam concedidos benefícios fiscais referentes ao
ICMS, a matéria está regulada pela Lei 24/75. Já para a revogação total ou
parcial, exige-se um quórum de 4/5 dos presentes.
5 – Conclusão
A existência da guerra fiscal
é uma decorrência óbvia do mal planejamento tributário no atual sistema pátrio.
Percebesse ao se ver que mesmo havendo Estados que se beneficiam em prejuízo de
outros, não foi criado ainda, um mecanismo eficaz que coíba tal prática, que
custa tão caro para a população do ente prejudicado.
A inconstitucionalidade
reside no fato de que, segundo a nossa visão, há a violação, em primeiro lugar,
do princípio da igualdade tributária – que se aplica aos contribuintes e também
aos entes arrecadadores – pois este serve para as relações entre os entes
federativos, podendo ser relativizado quando os entes estiverem em uma relação
vertical. Em segundo lugar, há
concessões à revelia do CONFAZ, muitas vezes com a chancela do Judiciário, com
a declaração de constitucionalidade da lei concessiva de isenção fiscal, esta
julgada pelo Supremo Tribunal Federal.
Assim, percebe-se que há
muito a ser feito e que esse debate continuará a ocorrer por muito tempo no
âmbito dos Tribunais, pois aqueles que se sentirem prejudicados tentarão anular
ou fazer cessar os efeitos das leis que concederem os benefícios fiscais.
Visa-se, com isso, minorar a perda de arrecadação.
6 – Referências
SIMONSEN,
Mário Henrique. Ensaios Analíticos. 1ª Edição. Rio de Janeiro. FGV. 1992.
VARSANO,
Ricardo. Questão da guerra fiscal: uma breve resenha. Senado, 2000. Disponível
em < http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/626/r148-01.pdf>.
Acesso em 26 nov. 2018.
TRAMONTIN,
Odair. Incentivos Públicos a Empresas Privadas e guerra fiscal. Curitiba: 1ª
ed. Curitiba: Juruá, 2002.
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